Zurigo Caso 298

Discriminazione salariale degli insegnanti della scuola materna nella città di Zurigo

DTF 8C_696/2016 del 19.09.2017 (ricorso di diritto pubblico)

Art. 3, 6, 7 LPar, art. 4 e 11 CEDAW – docenti scuola dell'infanzia Zurigo – discriminazione salariale in seguito a harmos e cambiamento competenze Cantone-Comuni

Premesse: si veda la sentenza 125 II 530, con cui è stato accertato che la differenza di salario del 25% tra docenti di scuola dell'infanzia e docenti di scuola elementare era giustificata in misura del 13% a causa di un carico di lavoro (tempo) inferiore, il 5% a causa di differenze nella formazione, mentre che era discriminatoria in misura del 7%. In seguito ad un cambiamento nelle competenze da gennaio 2008 (passaggio dai Comuni al Cantone) con conseguente adeguamento del diritto del personale insegnante, nonché mutate condizioni quadro in seguito alla riforma scolastica (harmos), singoli e sindacati hanno chiesto di riesaminare se i salari delle docenti di scuola dell'infanzia fossero esenti da discriminazione in base al sesso. Chiedono un aumento del 15% (a 115% dell'attuale salario). Il Tribunale federale, pur dando ragione alle docenti su alcuni punti di principio, riesce a trovare motivi oggettivi a giustificazione di tutte le disparità, per cui respinge il ricorso da parte docente e conferma la sentenza cantonale che aveva integralmente respinto la richiesta. Ammissibilità dell'azione di accertamento presentata dalle associazioni di categoria (consid. 1.4). Irricevibilità della richiesta di aumento salariale futuro, perché è contrario al diritto federale una discriminazione salariale, non un determinato salario. Come eliminare una discriminazione rientra nella competenza del datore di lavoro. Un pagamento della differenza può essere richiesto solo per il passato, perché la discriminazione non è altrimenti correggibile. (consid. 1.5, conferma della giurisprudenza). Osservazioni dell'Ufficio federale per l'Uguaglianza: si tratta di un rapporto di un'autorità o di una presa di posizione, che il TF apprezza liberamente, per cui non vanno stralciate dagli atti (v. già DTF 124 II 409, consid. 2). (consid. 2.3) Consid. 3: Ricapitolazione della giurisprudenza relativa alla discriminazione salariale. Il metodo VFA (analisi funzionale semplificata) non è uno strumento scientifico per misurare il valore di un lavoro. Oggettivamente accertabili e quindi oggetto di prova possono essere le descrizioni delle funzioni. La loro valutazione non può essere effettuata in modo oggettivo e neutrale, perché dipende dal valore che una società rispettivamente il datore di lavoro attribuisce ad un determinato compito. Un'analisi effettuata in modo non discriminatorio costituisce una base per un sistema salariale esente da discriminazioni. Se il sistema salariale si scosta a scapito di una professione tipicamente femminile dai risultati di una tale analisi, la discriminazione è presunta. (consid. 3.5). Gli art. 5 e 11 CEDAW non conferiscono dei diritti che andrebbero oltre quelli garantiti dalla LPar, per cui il TF non entra nel merito della loro applicabilità diretta o meno (consid. 4.1). E' evidente che la professione di docente di scuola dell'infanzia è una professione tipicamente femminile (consid. 4.2). Consid. 5.1-2, riassunto della sentenza cantonale. Consid. 5.3, riassunto delle argomentazioni delle ricorrenti, con particolare riferimento al criterio formazione, perché il bachelor delle docenti SI ha ricevuto meno punti di altri bachelor (180 ECTS), in contrasto con le istruzioni del manuale VFA. Consid. 5.4-5.5: Anche se il termine "bachelor" viene usato sia per le scuole universitarie professionali sia per le università, e anche se il numero di ECTS è lo stesso, non è detto che l'equivalenza sia raggiunta. Il fatto che la formazione delle docenti SI avvenga oggi ad una SUPSI da solo non giustifica un aumento dei punti nel criterio formazione e la definizione del diploma quale "bachelor" e relativo punteggio ECTS non permette nessuna conclusione quanto a tipo e estensione delle conoscenze e competenze acquisite. Consid. 5.6-7: Segue il confronto con un capoufficio, anche in questo caso la differenza viene giustificata. Secondo il TF, sarebbe necessario un approccio complessivo, per cui andrebbero riconsiderati anche gli ulteriori criteri relativi a formazione ed esperienza. Consid. 5.8: Tempo di lavoro - era stato considerato che le docenti SI lavorano solo l'87%. Secondo il TF, questo non è arbitrario, anche se esprime qualche perplessità. Un datore di lavoro può dare delle direttive circa il tempo entro cui svolgere un determinato compito e se questo tempo non basta sta al datore di lavoro intervenire, non al TF. Inoltre, sono ammissibili sistemi divergenti per corpo docente e dipendenti statali, per cui è ammissibile un confronto con docenti SE piuttosto che con l'orario normale di un dipendente statale. Quanto alle aumentate esigenze in relazione ad oneri amministrativi, eterogeneità della popolazione scolastica, ecc. secondo il TF si tratta di esigenze che sono aumentate non solo per le docenti SI, ma anche per altre professioni (ospedali, polizia ...), per cui nel fatto che non vi corrisponda un aumento di stipendio non si ravvisa una discriminazione dovuta al sesso. Anche l'obbligatorietà della SI non comporta cambiamenti di rilievo rispetto ai compiti delle docenti SI, anche perché già prima di harmos la maggior parte dei bambini frequentava la SI. Pubblicazione della sentenza sul sito del Tribunale federale (www.bger.ch) Commento: come già la sentenza 8C_693/2016, anche questa sentenza lascia in qualche modo perplessi, perché anche sui punti in cui il TF dà ragione ai ricorrenti sul principio, accetta poi sempre una qualche spiegazione, giudicando la valutazione dell'istanza cantonale come non ancora arbitraria. In definitiva, se le singole giustificazioni potrebbero essere non ancora arbitrarie, potrebbero esserlo nel loro insieme. Concetto di un approccio complessivo che il TF però applica solo al metodo di analisi usato dal Cantone, per giustificare il fatto che il bachelor venga valutato in modo diverso per le docenti SI rispetto ad altre funzioni, ma non lo applica alla propria visione. Perché se molte argomentazioni/differenze possono essere al limite non ancora arbitrarie, potrebbe esserlo il risultato finale.

Categorie: CEDAW, Retribuzione, LPar, Metodo di valutazione, Criteri di valutazione, Settore scuola Origine: http://sentenzeparita.ch/2017/09/19/dtf-8c_696-2016-del-19-09-2017-ricorso-di-diritto-pubblico/

Sviluppo del procedimento

04.03.2015

Die Schlichtungsstelle stellt Nichteinigung fest

Die Kindergartenlehrpersonen sind im Kanton Zürich rund 18 % tiefer entlohnt als Lehrpersonen auf der Primarschulstufe. Eine solche Lohndifferenz zwischen Kindergartenlehrkräfte und Primarlehrkräfte bis zu 18% wurde im Jahr 1999 vom Bundesgericht gutgeheissen (BGE 125 II 530 ff und 541 ff). Primarlehrkräfte sind in Lohnklasse 19 eingestuft und werden bei vollem Beschäftigungsgrad 100 % entlohnt. Kindergartenlehrpersonen hingegen sind in Lohnklasse 18 eingestuft, was im Vergleich zur Klasse 19 eine Lohndifferenz von rund 5 % zur Folge hat. Sie erhalten bei einem Vollpensum einen Lohn von lediglich 87 % ausbezahlt, so dass der lohnmässige Unterschied gegenüber Primarlehrpersonen total rund 18 % entspricht. Die GesuchstellerInnen (drei Verbände und 18 Einzelpersonen) machen eine Lohndiskriminierung (im Sinne von Art. 8 Abs. 3 BV und Art. 3 Abs. 2 GlG) mangels Anpassung des Lohns an die veränderten Verhältnisse aufgrund der Kantonalisierung der Kindergärten im Jahr 2008 geltend. Seitdem die Kindergartenlehrkräfte Kantonsangestellte sind, müssen sie sich an den obligatorischen Lehrplan halten und ihre Ausbildung erfolgt nicht mehr am Kindergärtnerinnenseminar, sondern neu an der PHZ (Pädagogische Hochschule Zürich) mit Abschluss Bachelor. Nach Darstellung der GesuchstellerInnen sind dadurch die Ausbildungsanforderungen gestiegen. Zwar werde nach wie vor keine Matura verlangt, jedoch ein Abschluss einer Diplommittelschule und auch die Ausbildungsinhalte mit der Abschlussprüfung Bachelor seien anspruchsvoller geworden. Deshalb sei beim Kriterium K1 (Ausbildung und Erfahrung) gemäss der für die Einstufung wesentlichen Vereinfachten Funktionsanalyse (VFA) eine Korrektur um einen halben Punkt vorzunehmen, was zu einer Neueinstufung der Kindergartenlehrpersonen in Klasse 19 führen müsse. Auch die bei einem Vollpensum erforderliche Arbeitszeit sei mit Einführung des obligatorischen kantonalen Lehrplans 2008, der Einbindung der Kindergartenlehrpersonen in die Volksschule und diversen Zusatzverpflichtungen gegenüber der letzten Arbeitszeiterhebung aus dem Jahr 1995 wesentlich angestiegen. Diese entspräche heute einer Jahresarbeitszeit, wie sie auch für andere kantonale Angestellte vorgesehen sei. Zusätzlich würden die Kindergartenlehrpersonen als einzige kantonale Berufsgruppe bei einem Vollpensum nicht zu 100 % der für sie massgeblichen Lohnklasse entlohnt. Die GesuchstellerInnen fordern die Feststellung der Lohndiskriminierung, eine Neueinstufung und rückwirkende Lohnnachzahlung seit dem 1. Januar 2008. Der Kanton Zürich als Gesuchgegner verneint hingegen eine Diskriminierung gestützt auf die bisher ergangenen Entscheide des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich und des Bundesgerichts aus dem Jahre 1999. Weder die Ausbildungsanforderungen, noch die erforderliche Arbeitszeit, seien durch die Kantonalisierung wesentlich höher geworden. Für die Vornahme einer Neubewertung der Funktion bzw. eine aktuelle Arbeitszeiterhebung und entsprechende Abklärungen bestehe kein Anlass. Allenfalls könnten sich die Gerichte dann damit befassen.

Die Schlichtungsbehörde gelangt nach eingehendem Studium der umfangreichen Akten, zusätzlichen Abklärungen und einlässlicher Befragung der Parteien in der Schlichtungsverhandlung zum Schluss, dass die indirekte Diskriminierung der weiblich identifizierten Berufsgruppe der Kindergartenlehrpersonen glaubhaft gemacht ist. Nachdem die Ausbildung neu an der PHZ mit Bachelorabschluss erfolge, wäre dies gemäss VFA relevant und könne durchaus auch im Quervergleich zu einer lohnwirksamen Neueinstufung führen. Zwecks Feststellung der tatsächlich gestiegenen Anforderungen wären die vormaligen Ausbildungsinhalte des Kindergärtnerinnenseminars mit der jetzt massgeblichen Ausbildung an der PHZ zu vergleichen.
Glaubhaft gemacht ist auch der Anstieg der erforderlichen Arbeitszeit seit der den erwähnten Urteilen zugrundeliegenden Erhebung aus dem Jahr 1997. Dies unter Berücksichtigung des 2008 eingeführten obligatorischen Lehrplans, diverser damit verbundener Zusatzverpflichtungen sowie der gestiegenen Heterogenität der Kindergartenklassen mit vermehrtem Integrationsaufwand. Wie weit diese Arbeitszeit bei einem Vollpensum tatsächlich noch geringer ausfällt, als sie von den vergleichsweise genannten kantonalen Angestellten für eine 100 % Entlohnung verlangt wird, ist mittels aktueller Arbeitszeiterhebung zu quantifizieren. Der Kanton als Arbeitgeber hat die verfassungsmässige und gesetzliche Pflicht, für die Einhaltung des Lohngleichheitsgebots zu sorgen und die nötigen Abklärungen zu treffen, die eine diskriminierungsfreie Einstufung und Entlohnung der Kindergartenlehrpersonen gewährleisten.

Den Parteien wird vorgeschlagen, sich auf die Vornahme der nötigen Abklärungen zu einigen und anschliessend je nach Ergebnis bilateral oder mit Unterstützung der Schlichtungsbehörde die Umsetzung abzusprechen. Während die GesuchstellerInnen einem solchen Vorgehen zustimmen, verneint der Gesuchgegner einen Klärungsbedarf bzw. will eine allenfalls nötige Klärung dem Gericht überlassen. Damit ist Nichteinigung festzustellen und der Gesuchgegner sichert den Erlass anfechtbarer Verfügungen innert nützlicher Frist zu.

Schlichtungsbehörde nach Gleichstellungsgesetz, Verfahren 21/2014

18.11.2015

Der Regierungsrat weist die Begehren ab

07.09.2016

Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab

Die Beschwerdeführenden beantragen die Aufhebung des Beschlusses des Regierungsrates und die Feststellung einer indirekten Lohndiskriminierung gemäss Art. 8 Abs. 3 BV und Art. 3 Abs. 2 GlG. Zudem sollen den klagenden Kindergartenlehrpersonen die Lohndifferenzen nachbezahlt werden.

Laut dem Verwaltungsgericht können die Kindergartenlehrpersonen ihren Beruf nicht mit dem der Primarlehrpersonen vergleichen und so eine indirekte Diskriminierung glaubhaft machen. Zum einen gilt der Beruf der Primarlehrpersonen ebenfalls als frauenspezifischer Beruf, weshalb eine geschlechterdiskriminierende Lohnungleichheit schon von vornherein nicht möglich ist. Zum anderen müssen die Primarlehrpersonen im Unterschied zu den Kindergartenlehrpersonen einen höheren Ausbildungsgrad erreichen. Von ihnen wird erwartet, dass sie eine abgeschlossene Maturität bzw. Fachmaturität Pädagogik haben, während bei Kindergartenlehrpersonen ein Fachmittelschulabschluss genügt. Der blosse Umstand, dass neu ein Abschluss Bachelor an einer pädagogischen Fachhochschule absolviert wird, bedeute keinesfalls, dass die Anforderungen an die Ausbildung der Kindergartenlehrpersonen generell gestiegen sind. Die Bezeichnung als Bachelor kann nicht per se mit Abschlüssen gleicher Bezeichnung verglichen werden, weil dieselbe Bezeichnung für den ersten Abschluss sowohl an Fachhochschulen wie an Universitäten verwendet wird.
Das Verwaltungsgericht hält sodann fest, dass unter anderem keine Lohndiskriminierung im Vergleich mit den Berufen Werkstattchef, Lehrpersonen an gewerblich-industriellen Berufsschulen und Abteilungschef im Bereich technische und handwerkliche Funktionen besteht. Die unterschiedlichen Einstufungen in die Lohnklassen lassen sich durch verschiedene Ausbildungsanforderungen, Berufserfahrung und psychische Belastungen erklären. Für das Verwaltungsgericht ist nicht ersichtlich, wieso seit 2008 die psychische Belastung der Kindergartenlehrpersonen massgeblich geändert haben soll. Bereits vor der Einführung des obligatorischen Kindergartenbesuchs im 2008 haben fast alle Kinder während zwei Jahren den Kindergarten besucht. Auch der Hinweis auf eine Zunahme der Migration überzeugt das Verwaltungsgericht nicht. Der Anteil der Personen mit deutscher Muttersprache hat sich in der Zeit von 2000 bis 2013 sogar von 83,4 % zu 83,5 % leicht erhöht. Zudem werden Kindergartenlehrpersonen zunehmend von Lehrpersonen für Deutsch als Zweitsprache, HeilpädagogInnen und TherapeutInnen unterstützt.
Keine Diskriminierung sieht das Verwaltungsgericht auch in der Arbeitszeit der Kindergartenlehrpersonen. Diese bekommen bei einem Vollpensum einen Lohn auf der Grundlage des Pensums von 87 %. Einen Lohn gestützt auf ein Pensum von 100% kann nicht ausbezahlt werden, weil Kindergartenlehrpersonen bei ihrem Beruf auch bei einem Vollpensum im Unterschied zu den anderen Angestellten des Kantons nicht auf die erforderlichen Stunden kommen. Dieser Umstand liegt in der Natur dieses Berufes und ist nicht geschlechtsspezifisch bestimmt und deshalb auch nicht diskriminierend. Dass bei voller Anstellung nur einem Pensum von 87 % entsprechend entlöhnt wird, ist auch im Vergleich mit Lehrpersonen an einer gewerblich-industriellen Berufsschule nicht diskriminierend. Obwohl Berufsschullehrpersonen nur zwei Pflichtlektionen (26 statt 24 Lektionen) mehr als die Kindergartenlehrpersonen haben, müssen sie erheblich mehr Vor- und Nachbereitung sowie koordinierende Arbeiten leisten. Dies rechtfertigt den unterschiedlichen Beschäftigungsgrad zwischen Kindergartenlehrpersonen und Berufsschullehrpersonen. Das Verwaltungsgericht hält deshalb fest, dass ausreichende sachliche Gründe vorliegen, die es rechtfertigen bei voller Anstellung nur einen Lohn im Rahmen eines Pensums von 87 % auszuzahlen.

Die Entlöhnung der Kindergartenlehrpersonen im Kanton Zürich ist nach Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht geschlechterdiskriminierend. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde deshalb ab.
Das Gericht übernimmt die Kosten des Gerichtsverfahrens (Art. 13 Abs. 5 Satz 1 GlG). Die Parteikosten der Beschwerdegegner werden nicht den Beschwerdeführenden auferlegt, da dem Gemeinwesen keine Parteientschädigung zusteht. An Streitigkeiten vor Gericht teilzunehmen ist einerseits Teil der amtlichen Aufgaben und andererseits weisen die Behörden gegenüber den Privaten meisten einen Wissensvorsprung auf.

VB.2015.00802 vom 07.09.2016

19.09.2017

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab

Die Beschwerdeführenden verlangen, dass der Verwaltungsgerichtsentscheid aufzuheben sei. Das Verwaltungsgericht habe zum einen willkürlich (Art. 9 BV) geurteilt und zum anderen ihr rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt, indem es das Urteil nicht genügend begründet habe. Ausserdem solle das Bundesgericht den Lohn der einzelnen beschwerdeführenden Kindergartenlehrpersonen auf 115% des bisherigen Lohnes festsetzten. Die Beschwerdegegner fordern die Abweisung der Beschwerde.

Das Bundesgericht hält gleich zu Beginn fest, dass es auf die Forderung der Festsetzung des Lohnes der einzelnen Kindergartenlehrpersonen nicht eintritt. Es begründet dies damit, dass Art. 8 Abs. 3 BV, Art. 3 und Art. 5 GlG keinen Anspruch auf ein bestimmtes Gehalt, sondern bloss eine Lohndiskriminierung verbieten. Eine festgestellte Lohndiskriminierung sei zu beseitigen, doch nicht vom Gericht, sondern von den zuständigen Behörden.
Das Bundesgericht kommt bei der Prüfung der Rügen der Beschwerdeführerinnen ebenfalls zum Ergebnis, dass keine Lohndiskriminierung vorliegt. Es hält fest, dass das Verwaltungsgericht durchaus verständlich und nachvollziehbar entschieden habe. Das Verwaltungsgericht habe keineswegs offensichtlich unhaltbar, also willkürlich (Art. 9 BV) geurteilt. Die Lohnunterschiede seien sachlich begründet und somit liege auch keine Lohndiskriminierung vor.
Auch das rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) der Beschwerdeführenden habe das Verwaltungsgericht gewahrt. Es habe die minimalen Anforderungen an die Begründung des Entscheides eingehalten.

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Das Verfahren vor Bundesgericht ist kostenpflichtig (Art. 13 Abs. 5 GlG i.V.m. Art. 65 Abs. 4 lit. b und Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Gerichtskosten im Umfang von CHF 1'000 haben die unterliegenden Beschwerdeführenden zu tragen. Eine Parteientschädigung wird keine ausgesprochen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Bundesgerichtsentscheid 8C_696/2016 vom 19. September 2017