Cessazione dell'attività della Commissione per le pari opportunità tra donne e uomini

DTF 137 I 305 del 21.11.2011 (ricorso di diritto pubblico)

Art. 8 cpv. 3 seconda frase Cost; art. 2 CEDAW - obbligo di promuovere la parità - abolizione commissione per le pari opportunità uomo/donna ZG Il Canton Zugo conobbe un ufficio per la parità uomo-donna introdotto nel 1991 e abolito nel mese di agosto 1995. Nel mese di novembre 1998 il Gran Consiglio decise di formare una commissione per la parità donna-uomo, per la durata di 4 anni e con un budget di fr. 100'000.00. La commissione iniziò i lavori nel mese di agosto 1999 e nel 2002 e 2006 il mandato venne prorogato di altri 4 anni, fino al 31.12.2010. Nel febbraio 2010, il Consiglio di Stato propose di portare avanti la commissione come "commissione per le pari opportunità uomo-donna" per la durata di 8 anni. Dopo aver verificato diverse varianti e alternative, il 28.10.2010 il Gran Consiglio respinse il progetto. La commissione venne pertanto abolita senza che fossero state adottate misure alternative. Contro questa decisione, svariate organizzazioni e individui presentano ricorso al Tribunale federale. Postulano l'annullamento della decisione del Gran Consiglio e chiedono di obbligare il Canton Zugo a dare seguito agli obblighi derivanti dalla costituzione federale, cantonale e dalla CEDAW per promuovere la parità effettiva tra uomo e donna, mediante il mantenimento risp. la creazione di basi legali adeguate per l'istituzione di una commissione o ufficio che dia seguito a questi obblighi. Decisione impugnabile: nessuna; la decisione di non costituire/mantenere una commissione per le pari opportunità non è una decisione impugnabile, dato che la commissione esistente è stata sciolta per decadenza dei termini; la decisione di non costituire un'alternativa non ha effetto di blocco, ritenuto che il Gran Consiglio può, in ogni momento, decidere la creazione di una commissione ecc. Non vi è pertanto un interesse legittimo all'annullamento della decisione del 28.10.2010 (consid. 1). Denegata o ritardata giustizia? (in ordine) l'art. 94 LTF (ricorso per denegata o ritardata giustizia) vale anche in caso di inattività del legislatore? Un'eventuale pretesa nei confronti del legislatore di diventare attivo non si basa sull'art. 29 Cost, ma sulla norma che contiene l'obbligo di legiferare. (consid. 2.4) Legittimazione attiva: le ricorrenti hanno esposto non solo "se", ma anche "come" il legislatore deve agire. Dato che le ricorrenti individuali risiedono nel Canton Zugo hanno potenzialmente un interesse legittimo. (in analogia con la giurisprudenza relativa all'art. 83 lit. c cifra 2 LTF) (consid. 2.5-2.6). Obbligo di agire (nel merito) L'art. 8 cpv. 3 seconda frase Cost contiene un mandato per la creazione della parità effettiva nella realtà sociale, mandato rivolto alla Confederazione, ai Cantoni e ai Comuni. Questo mandato coinvolge non solo il legislatore, ma anche l'amministrazione e la giustizia. L'art. 8 cpv. 3 seconda frase Cost. contiene un mandato di organizzazione sociale alfine di sopprimere stereotipi e strutture discriminatorie. Non è sufficiente vietare la discriminazione delle donne da parte di privati (per esempio nel mondo del lavoro), ma sono necessarie misure mirate per eliminare l'immagine di ruoli stereotipati, modelli di comportamento istituzionalizzati e gli svantaggi che ne derivano e per avviare un cambiamento della mentalità nella società. La Costituzione tuttavia non indica quali misure sono necessarie, lasciando un ampio margine di apprezzamento (consid. 3.1). La CEDAW concretizza e completa il mandato contenuto nell'art. 8 cpv. 3 Cost. Anche se le sue disposizioni (con alcune eccezioni) non sono direttamente applicabili, la convenzione non costituisce soltanto delle dichiarazioni d'intento politiche e morali, ma forma parte dell'ordinamento giuridico oggettivo. Inoltre, le norme della convenzione sono rilevanti per un'interpretazione conforme del diritto interno. (consid. 3.2). Obbligo del legislatore di agire (nel concreto) L'art. 8 cpv. 3 seconda frase Cost nonché la CEDAW, in particolare agli art. 7 ss., non lasciano agli Stati margine di apprezzamento a sapere "se" devono agire, ma soltanto "come" devono agire. Segue un'esposizione della situazione delle donne in Svizzera e nel Canton Zugo in particolare (formazione, posizione professionale, salari, grado d'impiego, strutture di accoglienza extrafamigliare, politica). (consid. 4). Misure idonee I Cantoni non hanno alcun obbligo di creare commissioni o uffici specifici (obbligo previsto solo dalla LPar per quanto riguarda la Confederazione), ma devono determinare chi é chiamato a promuovere la parità, con quali competenze e risorse. La creazione di un ufficio o di una commissione non è l'unica soluzione immaginabile. Altre possibilità possono essere: ogni direzione analizza, per il proprio campo di competenza, quali conseguenze possono avere progetti legislativi e decisioni politiche in relazione all'obiettivo della parità effettiva tra i sessi. Ciò può essere realizzato mediante l'adozione di direttive, l'introduzione di una procedura di controlling, procedure speciali di consultazione, la formazione mirata dei quadri, l'assunzione di delegati alla parità nelle direzioni, unitamente ad un coordinamento centrale (per esempio a cura della cancelleria). La maggior parte di queste misure rientrano nelle competenze del Consiglio di Stato e possono essere realizzate anche senza interventi legislativi. (consid. 5.2). Analisi dei vari enti citati dal Canton Zugo: non hanno un mandato di promozione della parità tra i sessi oppure sono privati. Non è chiaro se, in che forma e da parte di chi, dopo l'abolizione della commissione, verranno elaborati, sostenuti e finanziati progetti per promuovere la parità. La rinuncia ad ogni misura per la realizzazione della parità è contraria alla costituzione. (consid. 5). Portata della raccomandazione no. 28 relativa all'art. 2 CEDAW di gennaio 2011 Nel mese di gennaio 2011 la Commissione CEDAW ha adottato la raccomandazione no. 28 concernente gli obblighi fondamentali degli stati contraenti derivanti dall'art. 2 CEDAW, che rileva tra l'altro: "... Inoltre, la politica deve fare in modo che degli organismi solidi e mirati (un dispositivo nazionale di promozione della condizione femminile), emanazione del potere esecutivo, siano incaricati di prendere iniziative, di coordinarle e di supervisionare l'adozione e la realizzazione dei testi di legge, politiche e programmi necessari per dare seguito agli obblighi che la Convenzione impone agli Stati contraenti. Questi organismi devono essere abilitati a fornire consigli e studi direttamente alle alte sfere dello Stato. La politica dovrà parimenti prevedere la creazione di organismi indipendenti di osservazione, quali istituti nazionali di difesa dei diritti dell'uomo o una commissione femminile indipendente, oppure la presa a carico da parte di istituzioni nazionali esistenti per la promozione e la protezione dei diritti garantiti dalla Convenzione." Per quanto riguarda la Svizzera in particolare, nelle sue osservazioni conclusive, il comitato CEDAW (nota 22), ha rilevato come gli organi nazionali esistenti deputati al promovimento della donna debbano essere dotati della necessaria autorità, visibilità, nonché di risorse umane e finanziarie atte a promuovere efficacemente le pari opportunità e l’affermazione delle donne a tutti i livelli. Raccomanda inoltre esplicitamente l’istituzione di uffici per le pari opportunità in tutti i Cantoni. Queste raccomandazioni esprimono l'opinione concordante dei membri del comitato CEDAW e in quanto tali costituiscono una fonte importante per l'interpretazione della convenzione. Le raccomandazioni citate confermano che tutti i livelli statali, cioè non soltanto la Confederazione, ma anche i Cantoni, hanno l'obbligo di applicare la convenzione e di creare le misure organizzative adatte a tale scopo. Devono disporre di uffici dotati di conoscenze specialistiche, competenze e risorse tali da poter adempiere efficacemente ai compiti stabiliti dalla convenzione. (consid. 6). In conclusione il Canton Zugo, sulla base dell’art. 8 cpv. 3 seconda frase Cost. fed. in relazione con il § 5 cpv. 2 Cost. cant./ZG e l’art. 2 lit. a CEDAW è tenuto a prevedere misure alternative all’abolizione dell’attuale commissione per la parità rispettivamente per le pari opportunità tra donne e uomini. Per contro, le norme citate non impongono una misura istituzionale determinata: la sua scelta rientra nell’apprezzamento del Cantone. Quest’ultimo non è pertanto obbligato a creare una commissione o un ufficio, ma può perseguire la realizzazione del mandato costituzionale anche con altri mezzi. Pubblicazione della sentenza nel sito del Tribunale federale (www.bger.ch)

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DTF 1C_504/2016 del 19.10.2017 (ricorso di diritto pubblico)

Art. 8 cpv. 3 seconda frase e 35 Cost; art. 2 lit. a CEDAW - obbligo di promuovere la parità - ricorso per denegata giustizia (Canton Zugo) Con DTF 137 I 305 del 21.11.2011, il TF avava sancito che il Canton Zugo, sulla base dell’art. 8 cpv. 3 seconda frase Cost. fed. in relazione con il § 5 cpv. 2 Cost. cant./ZG e l’art. 2 lit. a CEDAW è tenuto a prevedere misure alternative all’abolizione dell’allora commissione per la parità rispettivamente per le pari opportunità tra donne e uomini. Per contro, le norme citate non impongono una misura istituzionale determinata: la sua scelta rientra nell’apprezzamento del Cantone. Quest’ultimo non è pertanto obbligato a creare una commissione o un ufficio, ma può perseguire la realizzazione del mandato costituzionale anche con altri mezzi. Il 22 marzo 2016, il governo cantonale propose una legge cantonale sulla parità uomo-donna. Il Gran Consiglio non entrò nel merito. Il 31 ottobre 2016, alcune persone presentano quindi ricorso per denegata giustizia chiedendo di accertare che il Canton Zugo non dà seguito ai suoi obblighi derivanti dagli art. 8 cpv. 3 e 35 Cost, dalla Costituzione cantonale e dalla CEDAW. Eventualiter chiedono di obbligare il Cantone ad ancorare nella legge diverse misure e mettere a disposizione le risorse necessarie per la loro attuazione, tra cui misure per la parità salariale nel Cantone e nell'amministrazione cantonale nonché nell'ambito delle commesse pubbliche; il piano di misure da tempo prospettato; misure per il rafforzamento della rappresentanza femminile in ambito politico. Il governo cantonale fa valere di avere nel frattempo adottato un'ordinanza sulla parità uomo-donna e diverse misure a favore della parità tra i sessi, per cui il ricorso sarebbe privo di oggetto. Consid. 1 - ammissibilità del ricorso, tra cui: Competenza del TF per il ricorso per denegata giustizia in analogia all'art. 87 cpv. 1 LTF (consid. 1.2). I ricorrenti chiedono di accertare che il Cantone non ha neppure intrapreso gli atti preparatori per far fronte ai propri obblighi derivanti dalla CEDAW, questione che il TF può giudicare senza interferire nello spazio di apprezzamento del Cantone (consid. 1.4). Consid. 2 - interesse attuale, dato che nel frattempo il governo cantonale ha adottato un'ordinanza e un piano di misure? Consid. 3 - Il TF esamina dapprima se l'ordinanza governativa, in mancanza di una base legale formale (respinta dal parlamento cantonale) è valida e quindi atta ad adempiere agli obblighi derivanti dalla Costituzione e dalla CEDAW. Se cioè per l'adozione di misure concrete è necessaria una base legale formale o se si tratta di un compito di esecuzione, di competenza del governo. Conclude che l'ordinanza costituisce perlomeno una soluzione transitoria ammissibile, dato che si limita ad una regolamentazione minimale delle competenze all'interno dell'amministrazione, rispettando le decisioni del parlamento e le competenze governative. Regolamentazioni ulteriori però necessitano di una base legale formale, dato che si tratta di un tema conteso e con stretti legami con diritti fondamentali. (consid. 3.4) Il TF esamina quindi se la regolamentazione minima contenuta nell'ordinanza, eventualmente unitamente al piano delle misure, sia sufficiente per dar seguito agli obblighi sanciti dalla Costituzione e dalla CEDAW: Le ricorrenti ritengono che l'ordinanza non costituisca un contributo efficace alla realizzazione della parità, dato che non vengono messe a disposizione risorse né di personale né finanziarie. Il piano delle misure inoltre costituisce un documento unicamente interno, giuridicamente non vincolante. Secondo il TF il governo cantonale ha stabilito in modo vincolante come, da parte di chi e con quali mezzi il mandato per la realizzazione della parità debba essere adempiuto. Ciò vale anche se il piano delle misure non è ancora stato reso pubblico. Una pubblicazione dovrebbe però avvenire per dare alla politica cantonale a favore della parità uomo-donna la necessaria visibilità (citando le raccomandazioni del comitato CEDAW al 3. rapporto svizzero, nota no. 22). (consid. 4.3) Non è per contro chiaro se i servizi competenti secondo l'ordinanza sulla parità dispongano delle risorse personali e materiali per poter realizzare efficacemente il mandato. Il piano delle misure contiene comunque alcune misure importanti quali l'aumento della presenza femminile nelle posizioni di quadro nell'amministrazione cantonale, misure per la conciliabilità lavoro-famiglia (lavoro a domicilio, tempo di lavoro annuo, promozione tempi parziali in posizioni di quadro) che possono essere realizzate nell'ambito del budget attuale. Contributi dal fondo lotteria non possono servire per il finanziamento di misure statali, ma non è escluso che possano essere concessi a organizzazioni private attive a favore della parità uomo-donna. Il TF ricorda che nella sua sentenza 137 I 305 aveva sottolineato come siano necessarie competenze specifiche e che le misure adottate debbano essere evaluate per verificarne l'efficacia. Indicazioni che l'ordinanza non contiene e che dipendono quindi in larga misura dalla volontà politica e dall'impegno di governo e amministrazione. (consid. 4.4) Il Cantone ha quindi creato la base minima per portare avanti la politica a favore della parità dopo l'abolizione della commissione cantonale, anche se non si può affermare con certezza che l'ordinanza sarà sufficiente per una realizzazione efficace del mandato. Il Cantone non è comunque rimasto inattivo, per cui la domanda di accertamento va respinta rispettivamente è diventata priva di oggetto. (consid. 4.5) Quanto alla domanda di accertare la ritardata giustizia: Un'inattività inutilmente lunga violerebbe gli obblighi derivanti da Costituzione e CEDAW.  Il Cantone ha chiesto pareri e istituito un gruppo di lavoro, nessuna ritardata giustizia. (consid. 5) Richieste eventuali (adozione di misure concrete): Senza indicazioni legislative chiare e concrete, che qui mancano, il Tribunale federale non è competente per ordinare misure o completarle. (consid. 6) Dato che il ricorso per denegata ipotesi è stato presentato dopo il rifiuto del parlamento cantonale di introdurre una legge cantonale sulla parità, quando non era ancora in vista alcuna misura in sostituzione della commissione per la parità a suo tempo abolita, il TF rinuncia a prelevare spese di giustizia e alle ricorrenti è riconosciuta un'indennità per ripetibili, ancorché ridotta. (consid. 7) Pubblicazione della sentenza nel sito del Tribunale federale (www.bger.ch) Commento: E' facile accertare se un Cantone è rimasto inattivo, ma una volta che si è attivato, è difficile accertare se un atto legislativo cantonale sia sufficientemente efficace e completo tale da adempiere agli obblighi costituzionali e di diritto internazionale.

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